論我國公民結社自由及其保障
【內容摘要】：本文對公民結社自由的性質進行了詳細深入的介紹，并從我國公民結社自由保障的現狀出發，剖析立法中存在的問題，最后提出了如何更好的保障公民結社自由的制度完善即立法原則。
【關鍵詞】：結社自由 性質 現狀 問題 完善
一、公民結社自由的內涵及其特點
(一)結社自由的內涵
結社自由是由結社和自由兩個詞組成的集合概念。結社是指人們為了某種共同的目的組成一定的社會組織。結社的結果是組成各種形式的社團。“社團是指多數自然人和法人為了共同的目的長時期結合在一起，不問其法律形式如何，能夠有組織地表達其意思的一切團體。” (注1)社團和結社行為都是人類古老的現象。它是人類在通過家庭和個人角色不能滿足個人或社會需要后的產物。
“憲法權利研究范圍內的結社自由主要是指非營利性結社中的結社自由。” (注2)結社自由在近現代憲政理論中具有極其重要的地位。之于公民的社會生活，結社自由能夠克服個人能力及其財力的有限而滿足個人的各種利益需求;之于國家的政治生活，“結社自由是民主政治得以維持、公民權利得以保障的權利基礎。” (注3)結社自由權是公民的一項基本憲法權利。最早在憲法中涉及公民結社權規定的是1919年的德國魏瑪憲法。第二次世界大戰后，結社自由權作為公民的一項基本自由權在許多國家憲法中均以明顯的方式加以規定。
(二)結社自由的基本內容
結社可以說是人的一種存在方式。而結社自由是為現代憲法所普遍確立的一種基本權利。“公民的結社自由，是指公民為了一定的宗旨并按照一定的原則，自主、自愿、自由的組織各種社會團體進行活動的權利。” (注4)結社可以分為營利性結社和非營利性結社。前者以商業性公司為代表，以營利為目的，多受民商法規范;后者主要包括職業團體(例如行業協會)、社會團體(如佛教協會、科協、慈善基金會等以公益為目的的團體)和政治團體(即以共同民主法治理念為指導，旨在促進公民參與政治的團體，主要是指政黨)。
結社自由就其基本內容而言，可理解為三方面：一是指公民有發起結社的自由權利，它是公民在自覺自愿的前提下有組建社會團體并進行組織活動的自由權利。這種自由又包括三個層次的自由：其一是由公民共同成立的社團組織是不受政府、其他組織和任何個人的非法干涉、阻擾;其二是社團組織的任務目標，組織機構、管理章程以及日常事務等不受任何組織或個人的非法干涉;其三是公民可自由選擇參與或不參與任何社團，以及社團組織的成立形式，活動方式等，不受其他組織的非法干涉。二是參與結社的自由。公民可以自愿加入一個組織或不加入任何組織，公民有權退出一個組織，其他組織和個人都不能進行干涉。三是管理和組織社會團體活動的自由。即使參與社團是公民自由、自愿，一旦加入就必須按照團體統一的行動來活動，社團中的個體自由是要受限制的，最后轉化為團體的自由，這一點上集中體現著個體自由和集團自由的一致性。
在世界范圍關于結社自由的規定，《世界人權宣言》第20條明確規定：“人人有權享有和平集會和結社的自由。”“任何人不得被迫使隸屬于某一團體。”結社自由是特定多數人，因特定的共同目的形成持續的結合，服從有組織的意思形成的團體自由。
在現代社會的公共和個人的生活中，除政府和與政府有關系的各類團體外，還存在著各種性質，規模和宗旨等各不相同的由民眾自己結成的社團。這些社團可能是因為意識形態的原因而成立的，也可能是因為宗教的、政治的、經濟的、勞工的、社會的、文化的、運動的或其他目的而成立的。商業組織、公會、農會、職業協會、政黨、宗教團體、教育組織和文化群體等都是比較常見的結社形式。由此可得出結社自由的重要性。
社團在中國有幾千年的存在歷史，但現代意義上的結社是在晚清法律改革前后才出現的。我國從第一部的臨時憲法到后面相繼的四部憲法都明確規定過，我國公民有結社的自由。我國對結社自由的規定雖然全國人民代表大會及其常務委員會并沒有制定專門調整社團的法律，但是國務院1998年制定的《社團登記管理條例》是目前中國調整社團活動最主要的法律依據，按照該條例第二條的規定：社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。對結社自由的規定也在憲法中有明確的規定。憲法第三十五條明確承認和保護結社自由。
(三)結社自由的特征
“ 結社自由為了滿足特定物質或精神或二者兼具的目的而志愿結成的較為固定的共同利益體的活動，他具有目的性、功能性、支援性、包容性、民間性、組織性和多元性等特征。” (注5)
1.民間性。社團是由部分民眾組成的，社團的章程規定只對加入社團的成員有效。
2.非營利性。成立社團的目的是為了大家在一起共同推進某項事業或某種系統的理念，是一群志同道合的人共同宣明其意志的結果，而不是為了一集體或組織的方式獲得經濟上的好處，應區別于公司和企業法人等依靠法律而成立的經濟組織。
3.居間性。社團處于國家，政府和個體之間。對于政府來講,社團是享有一定法律特權或權利的自治性組織,對于個人來講,社團既是他們以集體的方式提升自己的主張、能力所借助的手段。
4.自愿性。個體加入和退出社團應當是自愿的，。結社自由意味著個人有權加入社團,成為享有管理權限并履行一定義務的某個社團的成員,另一方面意味著個體有不參加或不被強迫參加某個社團的權利。
二、公民結社自由的限制
結社自由需要予以一定的限制。“結社自由尤其是政治性結社自由對社會公共秩序和國家秩序具有一定的危險性。” (注6)完善我國結社自由的法律保障制度，需要對結社自由的限制問題進行深入的分析。只有明確了結社自由在法律中保障與限制的界限，公民的結社自由才能切實的得到保障與實現。
1、從結社的程序上看，“世界各國憲法與法律關于結社程序上的限制主要有追懲制和預防制兩種。” (注7)前者要求在結社前不需要任何手續，但在團體成立后，政府對于其違法行為可依法加以處罰，甚至禁止社團活動，解散社團;后者是公民要組織社團必須預先向政府請求許可(批準)，或者至少向政府報告。縱觀世界各國憲法和法律發展，早期的憲法和法律對結社自由多采用預防制。在預防制下，公民的結社需請求政府許可，所以秘密結社是不合法的。意大利1925年的憲法就明令禁止秘密結社。該國憲法第18條雖然規定“所有公民均有不經許可自由結社的權利，其目的不得為刑法所禁止”，但該條同時規定：“秘密結社及借助軍事性組織直接或間接追求政治目的的社團，一律予以禁止。(社團必須向當局登記，未進行登記的社團原則上為秘密社團。)”我國1989年制定的《社會團體登記管理條例》第2條規定：“社會團體經核準登記后，方可進行活動。”1998年該條例修訂后，雖然取消了該規定，但是2000年民政部制定的《取締非法民間組織暫行辦法》第2條第2款規定，未經登記擅自以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的為非法民間組織。我國目前還是保持“預防制”。由于“預防制”不便于結社自由的實現，因而逐漸演變為“追懲制”。許多國家將預防制與追懲制相結合，對于一些普通的社團采取追懲制，這些社團的成立一般不需要任何手續，而對于一些特殊的社團則采取預防制，要求成立時向政府請求批準，并履行一些登記手續。我國在今后的結社自由立法中也應從“預防制”逐漸向“追懲制”轉變。
2、從結社目的上，世界各國憲法與法律一般從以下兩個方面予以限制。第一，直接禁止以犯罪、觸犯刑法為目的的犯罪。如德國魏瑪憲法第124條規定，“一切德國人民若不以觸犯刑法為目的，人人有組織社團及法團之權利。此種權利不得以預防方法限制之。”西班牙憲法第22條第2款規定：“追求之目的或使用之特別手段構成犯罪者為非法結社。”我國結社立法并未從結社目的上對結社活動予以明文的限制。但是《社會團體管理條例》第四條規定，“社會團體必須遵守憲法、法律、法規和國家政策，不得反對憲法確定的基本原則，不得危害國家的統一、安全和民族的團結，不得損害國家利益、社會公共利益以及其他組織和公民的合法權益，不得違背社會道德風尚。社會團體不得從事營利性經營活動。”這應該可以說是社團的行為準則。但這一規定同時也反映了我國政府對結社目的的限制，不僅包括上述兩個方面，同時還包括不違背社會道德風尚等方面。
3、從結社的主體看，有些國家對某些特殊的主體作出了禁止其結社的規定。一部分具有特殊職業的主體參與社團尤其是參與政黨就可能給公共生活造成威脅。目前大多數國家的憲法并沒有明確對這一群體的結社自由作出特別規定，只有少數國家憲法有此規定，如白俄羅斯憲法第36條規定：“每個人都享有結社自由的權利。法官、檢察工作人員、內務部、國家監督委員會和安全機關的工作人員、軍人，均不能成為追求政治目的的政黨和其他社會團體的成員。”現代社團的多元性決定了社團目的和滿足需要方面的多樣性。我國目前對此并無法律上的明文規定，但是公務員、警察以及軍人等具有特殊職位的工作人員一般對參加社團保持謹慎的態度。由于相當長時期內，我國社會團體中存在著一大部分半非政府組織和政府性質組織，與政府關系密切，政府對此類組織在各方面都有一定的控制，一般黨政干部領導人都兼任一些社團的領導職務。目前，我國政府已經認識到社團在現代社會發展中的重要作用，并開始注重社團的獨立化。國務院辦公廳、中共中央辦公廳發布了《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》，各地方政府也制定了相關的實施辦法禁止或限制黨政機關領導干部兼任社會團體領導職務。
4法人資格的限制。“社會團體擁有法人資格一方面可以獨立承擔各種民事責任，另一方面可以擴大其社會公信力，提高其社會競爭力。” (注8)對營利性結社來說，根據各國法律，只要完成登記手續，自然即具有法人資格。但對非營利性結社是否能取得法人資格，各國規定不一致。比利時、丹麥等國承認非營利性結社享有完全的法人資格。法、意等國則認為，這類結社的“法人資格必須經法律特別賦予，而且被賦予者也不完全具有完全法人資格，只能出席法庭以及有限的取得財產與經營財產的權利. ” (注9)此外，各國對社團是否必須取得法人資格以及取得法人資格的條件規定不一。英美等國對普通社團并不要求其必須取得法人資格，社團是否具有法人資格不影響其合法性。而我國則實行嚴格的法人資格制度，要求社團都必須具有法人資格，否則即為非法社團。這樣的做法使很多民間組織淪為非法團體，不利于我國公民結社自由的實現。由上可見，各國對法人資格的限制寬嚴不一，而不同的限制對結社自由的落實具有不同的意義。
三、我國公民結社自由的保障現狀
改革開放以來，我國社團數量激增，多元和多樣性的社團已經成為我國社會發展中的重要因素。
(一)我國結社自由立法現狀
新中國成立后共制定了一部臨時憲法和四部正式憲法。這些憲法都明確規定了公民的結社自由權利。現行1982年憲法第35條規定：“中華人民共和國公民言論、集會、結社、游行、示威的自由。”確認了公民的結社自由權。同時，1986年頒布的《民法通則》規定了四類性質的法人，其中之一是社團法人，為社團的內部治理結構、社團的財產性質、社團的設立和登記、變更、解散等提供了法律依據。
從社團管理的角度，國務院于1989年10月25日正式頒布實施了《社會團體登記管理條例》。1998年國務院又對該法進行了修訂。為了管理其他特定的社會組織，全國人大常委會制定了《中華人民共和國公益事業捐贈法》(1999)、《中華人民共和國民辦教育促進法》(2002)，國務院又頒布了其他一些社團管理法規，計有《民辦非企業單位登記暫行條例》(1998)、《基金會管理辦法》(1988)、《外國商會管理暫行規定》(1989)等。
(二)我國當前結社自由立法中存在的問題
我國目前正處于國家和社會逐漸分離的轉型時期，社團發展處于不斷上升的趨勢，而我國目前的社團立法仍帶有計劃經濟的余跡，已經無法適應社會發展的需要，其主要存在以下幾個問題：
1.立法層次低，未能體現社團自主性和民間性的發揮，這是結社自由立法中存在的首要問題。
我國目前的結社立法，從立法位階上來看，有關結社的立法除了有幾部單項的社團法律外，其它都是行政法規、規章或者其他規范性文件。尤其是社團管理的基本法規《社會團體登記管理條例》也只是國務院制定的行政法規。“結社自由是公民的基本權利，結社法調整的是國家和公民社會之間的關系、國家權力和公民權利之間的關系。” (注10)有關結社的立法應當由全國人大及其常委會來進行，這樣才能真正協調各個復雜利益主體之間的關系。國務院立法或者國務院委托部委立法自然而然就會將政府的價值理念強加給民間社會，同時也不能排除社團管理部門因自身利益考慮或便于社團管理的因素而抑制社團發展、限制社團競爭。結社自由立法層次低，導致了一系列阻礙公民結社自由權利實現的法律障礙。首先當前立法中沒有確定結社自由的基本內涵;其次，對于社團成立設定了過高的門檻;再次，缺少有效的法律救濟途徑。由此導致我國大部分民間組織不能獲得合法身份淪為非法社團，公民的結社自由權利也無法得以實現。
2.社團管理條例對社團內部治理的規定過于原則性，缺乏法律的可操作性。
社團管理條例對社團的內部治理有一些規定，但是這些規定過于原則，實際中還是缺乏可操作性。需要制定一對社團內部事務的管理、社團要員的組成、活動情況的報告、信息公開等方面做出規定，有利于社團的自律和社會監督。社團要在多元化的社會中獲得生存條件，自身的自律和社會監督都是非常必要的。但是社團也存在利用其優勢地位，謀取私益，侵犯社團成員或其他公民的權益的可能性，社團同樣也需要有規則和規范來制約其行動。在治理結構完善的同時，對社團的績效進行評估的機制也非常重要。通過評估，可以避免社團浪費社會公共資源。
3.保障社團健康發展缺乏其他配套法規的建設。
社團健康發展是協調國家與社會關系的紐帶。社團的發展在具備了結社法和內部管理法規的同時，其他配套法規的建設也非常重要。這些法規同樣對社團的發展具有促進和規范作用。我國目前還沒有明確針對社團和非營利事業的稅收法規。財政和政府采購的方面的法規也沒有對社團的發展做出傾斜。我國目前，無論是政府還是公眾都對社團尤其是民間社團提供公共服務持懷疑態度。完善與社團相關的配套法規，能夠為公民實現其結社自由提供充分的條件。我國社團立法要從改變整體法律環境入手，單純的社團立法方面的修正，并不能做到真正解決問題。
4.公民意識淡薄使結社自由的發展缺乏堅實的基礎。
雖然民間組織在我國自古就有，歷史悠久。但現代意義上的社團是在中國七十年代才成長起來的。當時，中國社會在計劃經濟的調整下，許多社會事務都是由國家統一計劃，安排和管理。
四、完善我國公民結社自由保障制度的思考
結社自由是一項公民固有的、不可限制的基本權利。公民的結社行為能夠擴大其社會參與的程度，實現公民的各種社會需求。社團是現代社會穩定與繁榮的基本要件，多元化的、繁榮的社團是社會繁榮和穩定的標志之一。
立法原則是立法主體據以進行立法活動的重要準繩，是立法的內在精神品格之所在。立法活動非常需要講究原則，因為立法活動作為國家政權活動中尤為重要的活動，不能沒有準繩以為遵循，不能沒有內在精神品格以為支撐。我國當前的結社自由立法活動中應該依照：權利保障、必要干預、明顯危險三個原則。
1、權利保障原則
“權利保障原則是指結社立法中應以實現與保障公民結社自由的權利為最終目的，而其他利益，無論是國家利益和社會利益的實現都不能以否定與踐踏公民的結社自由權利為代價。” (注11)這一原則主要包括以下三個方面的涵義：
第一，在結社立法中，應該確定結社自由不容否定、不容侵犯的憲法地位。結社自由是公民基本的憲法權利，它的存在是人結群本性所決定的，同時它能夠克服個人能力的有限從而最大程度的滿足個人的各種社會需要。同時，結社自由也是獨立的市民社會存在的前提，公民最大程度的享有結社自由，才能形成能夠與政治國家相抗衡的獨立的市民社會，才能達到限制公權，保障私權的目的。我國當前憲法已經確認結社自由是我國公民的一項基本權利。這是與權利保障原則相一致的。
第二，在社團立法中明確公民結社自由權的基本涵義。目前，我國現有的立法，只是在憲法中概括的規定了，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，而且在下位法中沒有確定公民結社自由權的基本涵義，而只是一味的制定了限制公民結社自由權的各種條例，意見、辦法、通知等。從而引起結社自由法律保障體系的內在不和諧。這事實上是違背憲法的，由于我國還未設立違憲審查制度，因此對結社立法中存在的這一現狀無可奈何。明確公民結社權的基本內涵，即明確公民在社團成立、加入、退出以及社團內部事務的自主性，可以為立法中保護與限制公民結社自由權利提供基本的參照。
第三，權利保障原則同時也意味著結社立法中應該為公民的結社自由提供有效的行政以及司法救濟的途徑。“無救濟則無權利”，如果社團立法體系中不確立有效的法律救濟途徑，那么，整個結社自由法律保障體系是不完整的，也就不能保證政府會嚴格依法對公民的結社行為進行監管，也不能為公民尋求救濟提供途徑，從而使結社自由的實現完全處于依賴政府行為不違法的被動境遇。
2、必要干預原則
公民的結社，尤其是政治結社對于國家政權來說具有很大的危險性，同時，社團濫用其優勢地位也可能會侵犯其成員和其他公民的權益。因此，國家有必要對公民的結社自由進行必要的干預。一些學者認為，“在人權立法領域中，應采取最小干預原則。”這種觀點是正確的，但是針對結社自由這一特殊的人權，以及我國特殊的社會發展特點，在結社立法中采取最小干預原則是不現實，不成熟的。我國目前的社團發展還不成熟，公民結社的能力與經驗還不充足，還需要政府一定程度上的監管與引導。在社團立法中采取必要干預的原則，首先意味著從結社程序上，只要求對一些特殊的社團予以許可登記，對于普通的社團不應給以預先的程序的限制，也可以要求其備案性的登記，但是不能對其成立予以嚴格審查。其次從社團的行動上來講，應該只對那些具有特殊性質的社團，例如工會、政黨、宗教依據特別法對其可能危害社會或侵犯公民權利的行為進行必要的干預。而對于普通社團應該注重維護其內外行動的獨立性，而不應給予過多的干預;從社團的法人資格上來說，只對需要社會公信力或者獨立的法律地位的社會團體，或者需要某種特殊法律資格的社團給其社團活動上的法人資格上的限制，要求其必須具有法人資格。而對于普通社團只能視其自身需要，自愿、自由的決定是否申請獲得法人資格。
3、明顯危險的原則
“在社團立法中采取明顯危險的原則，是指在社團立法中規定禁止、取締、撤銷某些社團以及界定非法社團的范圍時，應該采取明顯危險的原則。” (注12)而這種明顯的危險應該是指可能實際發生，而且還會產生明顯、嚴重的危險后果。霍姆斯法官(J.Holmes)在1919年的“抵制征兵第一案”中提出了限制言論自由的“明顯而即刻的危險”的原則，雖然結社行為屬于廣義范圍內的言論自由，但是結社行為和一般的言論自由的區別在于，它所特有的行為意義上的意見表達方式，同一般意義上的言論自由相比，有時會產生直接的、實際的表達方式。因此，“明顯而即刻的危險并不能完全適用于結社自由的限制。因為，國家必須對一些具有明顯危險傾向的社團，例如各種邪教組織、恐怖組織，予以取締，而不能依照即刻危險的原則，先任其發展。在社團立法中采取明顯危險的原則，應該注意將其比較明確的涵義與范圍在法律中予以界定，應該謹防政府對此有過大的自由裁量的余地，而為政府干涉社團獨立性提供可能的理由。
結語
結社自由是公民的一項基本權利，被認為是僅次于自己活動自由的最自然的自由。結社自由對于現代社會的形成、民主政治的發展都有重要意義。目前我國處于社會轉型時期，社團發展很快。公民結社自由的保障與實現已經成為我國社會發展中必須予以重視的問題。結社自由在我國沒有深厚的歷史傳統，我國公民在結社方面經驗不足，并且結社方面的能力也有待提高。建國以來，政府對社團的發展一直采取控制與限制的政策。在今后的社團管理體制改革和結社立法過程中，首先需要政府解放思想、與時俱進，對現代社會中國家與社會的關系、社團在現代社會中所發揮的作用有一個明確的認知，對社團的發展有足夠的寬容。其次，完善我國結社自由法律保障制度是一個長期的工作，政府應該積極引導社團的發展，結合社團發展的實際情況，逐步完善我國的結社自由立法。
引文注釋：
(注1)李龍、夏立安：《論結社自由權》，《法學》1997年第12期。
(注2)李志明 、劉啟：《政治參與和結社自由——兼論社團法制完善的必要性及其途徑》, 東華理工學院學報(社會科學版)。
(注3)李紅勃、 周少青：《析論公民權和政治權項下的結社自由》河北法學 2004, 22(8) 。
(注4)吳玉章：《結社與社團管理》，《政治與法律》，2008年第3期。
(注5)胡玉鴻：《結社自由與人的聯合》，《中共長春市委黨校學報》，2007年4月第2期。
(注6)同上。
(注7)王世杰、錢端升：《比較憲法》[M].北京：中國政法大學出版社，第32頁。
(注8)李步云：《人權法學》[M].北京:高等教育出版社，2005. 第45頁。
(注9)王世杰、錢端升：《比較憲法》[M].北京：中國政法大學出版社，第46頁。
(注10)肖責晟：《憲法學——關于人權保障與權力控制的學說》，北京:科學出版社，2003.198.
(注11)李龍、夏立安：《論結社自由權》，《法學》1997年第12期。
(注12)李步云：《人權法學》[M].北京:高等教育出版社，2005. 第28頁。
參考文獻：
1李龍、夏立安：《論結社自由權》，《法學》1997年第12期。
2肖責晟：《憲法學——關于人權保障與權力控制的學說》，北京:科學出版社，2003.198.
3.李紅勃、 周少青：《析論公民權和政治權項下的結社自由》河北法學 2004, 22(8)
4王世杰、錢端升：《比較憲法》[M].北京：中國政法大學出版社，1997.106-107.
5李步云：《人權法學》[M].北京:高等教育出版社，2005.
6杜承銘著《論結社自由權的憲法權利屬性、價值及其限制》，《河北法學》，2002年第六期.
