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“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面。”近日在接受《法制日報》記者采訪時，中國民法學研究會副秘書長、北京理工大學法學院副教授孟強如此形容《不動產登記暫行條例(征求意見稿)》的出臺。

 

的確，自物權法頒布之后，雖然不動產統一登記制度獲得社會層面的廣泛關注，卻一直屬于“只聞樓梯響、不見人下來”的狀態。早在2013年3月，有關部門就曾明確提出2014年6月底前出臺《不動產統一登記條例》，但該條例卻一再推遲到8月中旬才正式浮出水面。而這距離物權法的頒布已經相隔7年。業內人士稱“不動產登記制度的建立可謂進展緩慢且舉步維艱”。

 

幾經“難產”的條例也并沒有得到大家的一致認可。孟強看到過條例最初的征求意見稿，他說，目前的《不動產登記暫行條例(征求意見稿)》僅有30條，與此前起草的征求意見稿的75條相比，縮水了一半還多。這一方面說明起草過程中利益羈絆過多，為了尋求多方平衡，不得不大力簡化。另一方面，過簡的條文規定又注定了這部條例的粗線條和抽象性特征，弱化了該條例的可操作性。

 

孟強說，不動產登記制度主要是程序性規定，目的是建立其保障不動產權利人的具體規范流程。制定這樣的條例應當摒棄“立法宜粗不宜細”的落后觀念，盡量使之貼合實際、具有可操作性、可執行性，否則仍會因不接地氣而在實踐層面淪為具文。因此，他建議征求意見稿應當將程序盡可能規定得細致詳盡，才有利于登記部門的實務操作，也有利于不動產權利人的權利行使和救濟。此外，對于一些重要的不動產權利類型，例如不動產信托登記，征求意見稿也沒有進行規定。如果對條例進行完善，使之細化，則能夠強化條例的實用價值，不至于頒布伊始就不得不依靠各種補充規定才能適用。

 

暫行條例僅是過渡，最終的方向是制定一部不動產登記法。這樣的觀點得到許多法學專家的認可。

 

早在2009年，時任全國人大法律委員會委員的中國人民大學常務副校長王利明在接受《法制日報》專訪時旗幟鮮明地提出，我國需要制定不動產登記法。他認為，物權法中公示原則、保護交易安全功能的發揮，都有賴于不動產登記制度的完善。雖然物權法規定了不動產登記的基本規則，但是登記制度非常復雜，涉及問題較多，尤其是物權法提出了統一不動產登記制度的要求，因此，關于不動產登記機關的設置、具體登記審查要件、登記人員的素質要求、登記錯誤的賠償責任等，都需要通過專門的不動產登記法加以具體規定。

 

孟強說，物權法之所以將制定不動產統一登記制度上升到法律和法規的層面，是因為物權法賦予了不動產登記極強的法律效力，因此必須格外慎重對待。目前雖然我國已經建立了各種不動產權利的登記制度，但總體而言較為分散、零亂，且存在較多不規范和不完善的地方。“對于不動產權利必須在國家層面上進行統一，才能消弭混亂的現象，切實保障不動產權利人的權利。”孟強說，從規范性文件的效力層級來看，法律高于行政法規，行政法規高于部門規章，所以法律適用的一個基本原則是上位法優于下位法，下位法不得同上位法相抵觸。雖然物權法規定不動產統一登記采取法律或者行政法規的形式均可，但從實際情況來看，國務院制定的條例最終還是需要過渡到全國人大及其常委會制定的法律層面。

 

孟強分析說，目前已有的、對不動產登記事項作出規定的規范性文件中，有不少屬于法律層面，出臺后的條例無權對其進行修改。例如，土地管理法、城市房地產管理法、草原法、森林法等均是在法律層面對不同類型不動產的登記事項作出規定，條例確定的統一不動產登記制度與這些上位法不一致、不相同的地方就會構成下位法違反上位法，導致條例無效，起不到對不動產登記制度進行統一的立法目的。

 

“如果在法律層面制定不動產統一登記制度，就能夠在同一效力層級上以新法優于舊法的原則，直接取代其他法律中關于不動產登記的規定，實現建立不動產統一登記制度的目的。”孟強建議，國務院制定出臺條例之后，應當及時吸取立法和實踐中的經驗，配合全國人大常委會的立法工作，推進不動產登記法的制定工作。