上世紀八十年代，改革發(fā)軔，法治奠基，有兩部法律堪稱“扛鼎大法”。一部是《民法通則》，一部是《行政訴訟法》。1986年出臺的《民法通則》鋪就了通向市場經(jīng)濟的軌道，1989年出臺的《行政訴訟法》鋪就了通向法治政府的軌道。

其中，《行政訴訟法》的“毛坯”，是一個特殊的團隊勾畫的。這個團隊叫“行政立法研究組”。在此之后，行政領(lǐng)域的多部立法都閃動著這個小組的身影。

2016年10月12日，紀念行政立法研究組成立三十周年座談會在全國人大會議中心舉行，江平、應(yīng)松年、楊景宇、胡康生、孫琬鐘、費宗祎、江必新、馬懷德、胡建淼……法學大家、法律名家群賢畢至。

1986年10月4日，行政立法研究組在人民大會堂成立，下設(shè)于全國人大常委會法工委。至今整整30年。

中國法學界一些赫赫有名的頂尖人物，在這個小組里都曾出現(xiàn)過。

新中國第一任國務(wù)院法制局局長——陶希晉，時任全國人大法律委員會顧問，是發(fā)起者與組織者。

這位德高望重的長者，已經(jīng)去世，我們無法聽他親述成立這一小組時的想法。但行政立法研究組的第一批成員們對此都記憶深刻。

這是一個關(guān)于“新六法全書”的典故。中國政法大學終身教授應(yīng)松年告訴《法制日報》記者，在全國人大常委會、司法部、最高人民法院、中宣部等單位于1986年聯(lián)合召開的《民法通則》頒布座談會上，陶希晉提出了如下說法:“我們廢除了國民黨的‘六法全書’，但我們不能沒有自己的法律體系。我覺得我們應(yīng)該建立一個‘新六法’。”

隨著《民法通則》于1986年4月12日通過，中國的“新六法”中已有民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法，所缺的正是行政法和行政訴訟法。

陶希晉的提議得到了全國人大常委會法工委領(lǐng)導的認同，但那時中國對行政法和行政訴訟法依然陌生。“懂行政法和行政訴訟法的人并不多，1986年開始，才有一些院校開設(shè)行政法課程，連行政法的基本內(nèi)涵都還在探索之中。”中國政法大學終身教授應(yīng)松年說。

學界的研究尚且存在不足，立法機關(guān)就更難直接立法了。在這樣的背景下，陶希晉建議先成立一個專門研究行政立法的機構(gòu)——行政立法研究組，“為重要的行政法提供毛坯”。

成立大會上，確認行政立法研究組的基本任務(wù)是“充分研究我國的現(xiàn)實形勢和經(jīng)濟與政治體制改革的要求，廣泛搜集國內(nèi)外行政立法的資料。在此基礎(chǔ)上，對我國需要制訂的行政法應(yīng)該包含的大致內(nèi)容提出一個框架，作為一項建議提供給立法機關(guān)參考。與此同時，行政立法研究組還將努力擔負起今后對其他重要的行政立法提出咨詢意見的任務(wù)。”

時任中國政法大學副校長的江平教授是這個小組的組長。副組長則由北京大學羅豪才、政法大學應(yīng)松年擔任。

在第一批組員名單中，盡是中國法律界擲地有聲的人物:肖峋、高帆、費宗祎、張耀宗、方彥、朱維究、姜明安、張煥光、王向明、皮純協(xié)和郭陽。研究組所聘顧問為陶希晉、龔祥瑞、張尚鷟、段志謙、嚴家其、齊一飛、陳漢章和王名揚。

“小組成立后，我們最初的想法是想搞出一部類似《民法通則》一樣的《行政法大綱》。”江平說。

這在當時的成立大會上就被開宗明義地提出:“根據(jù)憲法規(guī)定的原則，制定一部充分體現(xiàn)經(jīng)濟和政治體制改革要求的行政基本法，哪怕是綱要式的，將是加強社會主義法制的重要步驟。”

應(yīng)松年回憶:“我手下最早的一批碩士生來幫我工作。我們起草了好多份草案，送給陶老審核。但是，都沒有得到陶老的認可。”

行政法的起草遭遇挫折，這個問題在1986年底陶希晉去世后更為凸顯。失去了指導者的研究組一度進退惟艱。

一直未能拿出令各方滿意的行政法草案，研究組很快調(diào)整了方向。江平提出:“從程序法發(fā)展到實體法，是一條立法規(guī)律。可否借鑒民事立法經(jīng)驗(先有民訴法，后有《民法通則》)，先搞出一個行政訴訟法來，以此來促進行政實體法的出臺。”這個意見得到一致贊同。

與行政實體法相比，行政訴訟法在當時確實更有基礎(chǔ)。上世紀80年代初，我國在起草《民事訴訟法(試行)》時，就曾經(jīng)討論過是否要制定一部《行政訴訟法》的問題。但最后只用第三條第二款對此作了規(guī)定，即“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”。

與此同時，恰好傳出修改《民事訴訟法(試行)》的消息，這給研究組帶來了新的思路。

于是，研究組從1987年2月開始起草《行政訴訟法》草案。1988年8月，將草案提交給全國人大常委會法工委。法工委在此基礎(chǔ)上開始正式起草工作，廣泛征求意見包括在《人民日報》上全文公布草案。

1989年4月4日，《行政訴訟法》在七屆全國人大二次會議上通過，決定于1990年10月1日起施行。

應(yīng)松年將《行政訴訟法》的出臺作為行政立法研究組的第一個成果。

其后，法治在中國日益受到重視，舉國上下對政府當依法行政行成共識。于是，行政復議、國家賠償?shù)葯?quán)利救濟的立法也被提上議事日程。

行政復議立法交由國務(wù)院法制辦負責，而國家賠償立法的前期工作又落到了行政立法研究組的身上。

至今說起這部國家賠償法，應(yīng)松年還是直接表達了自己的“得意”。因為，這是他們下了很大功夫，擬出來的比世界上其他國家都先進的法律。“西方國家大部分有冤獄賠償法，而我們則是把行政賠償與冤獄賠償放在一起的。”更重要的是，“英國實行過錯原則，美國是非法加過錯原則，我們實行的則是違法原則。”

在國家賠償法之后，行政立法研究組原本希望制定出一部專門的行政程序法。但是，行政程序法的制定在程序觀念與意識還欠缺的大背景下，顯得有些不合時宜。于是，行政立法研究組用了“迂回”戰(zhàn)術(shù)，“把國家管理中最重要的行政行為一個一個來立法，把實體與程序立到一起。”立法由此明確了四個重點:行政許可，行政強制，行政處罰，行政收費。

應(yīng)松年直言不諱地說，“當時行政處罰是最亂的，誰都可以罰，問題最突出。我們就想著先搞行政處罰法。”研究組在立法中重點規(guī)定了三個方面:第一，處罰有多少種類。第二，設(shè)定權(quán)，比如，行政法規(guī)不能再設(shè)定限制人身自由，這類嚴厲處罰的設(shè)定只能是全國人大及其常委會出臺的法律。后來的立法法所確立的“法律保留”原則可以說就是由此而來。第三，程序。規(guī)定處罰必須要說明理由，聽取相對人意見，嚴重的處罰還要聽證。這是中國立法第一次引入聽證。

在程序方面，令應(yīng)松年比較滿意的還有對處罰執(zhí)行程序的規(guī)范。一是裁執(zhí)分離，二是收支兩條線。

上述四個立法重點(行政處罰，行政許可，行政強制，行政收費)中，除了行政收費(過于復雜)，其他三個立法先后出臺，均有研究組的貢獻。

在法治政府建設(shè)中，目前面臨的最大的難題是“職能科學，權(quán)責法定”，這是一直缺位的行政組織法的任務(wù)。相比行政組織法，行政程序法呼之欲出，在地方上有了很多實踐。

座談會上，與會者普遍認為，全國統(tǒng)一的行政程序法立法時機已經(jīng)成熟，行政組織法的起草應(yīng)盡快提上日程。

三十年間，一大批行政法人才從行政立法研究組中走出。當今中國行政法學界的知名學者，很多都跟這個研究組有直接或間接的關(guān)系。江必新、袁曙宏、馬懷德、胡建淼、于安、湛中樂、楊建順、劉莘等人都參與過這個小組的活動。而現(xiàn)在，他們都是中國行政法學界的知名學者。

以清華大學教授于安為例。在研究組成立之時，他還是一個在讀碩士研究生。“我還記得，研究組成立那一天，江平教授用車接了應(yīng)松年教授和我，一起去的人民大會堂。會上，江平教授說，‘年輕人也說幾句吧’。”于是，于安作為青年學者的代表，在成立大會上“發(fā)了聲”。

其后，于安更是深入?yún)⑴c到了行政立法研究組的工作中，“我們主要就是跟著老師做事，負責翻譯國外一些資料。比如，美國的國家賠償法(在美國叫侵權(quán)求償法)就是我翻譯的，刊發(fā)在研究組的內(nèi)部刊物上，還送給領(lǐng)導去參考。”

這位如今已成長為中國行政法學研究會副會長的學者，回憶起他在研究組的工作經(jīng)歷，充滿感情。“作為一個研究生，我為國家出了力，雖然微不足道，但也很有成就感。”為此，對于引領(lǐng)他進入研究組的江平與應(yīng)松年感激不已。

于安認為，研究組在上個世紀80年代開創(chuàng)了“開門立法”的先例，是立法機構(gòu)和學術(shù)界合作的良好典范，而這個模式“對于將來中國立法質(zhì)量的改善依然是一個典范”。

目前，行政立法研究組已經(jīng)停止活動，這個研究團隊已轉(zhuǎn)入中國行政法學會。

薪火相傳揚帆起，不忘初心續(xù)遠航。中國行政法學會會長馬懷德教授這樣總結(jié)了行政立法小組的精神傳承:

“為人民立法，為法治呼吁”的家國情懷；

“立足實踐，銳意創(chuàng)新”的理論勇氣；

“虛懷若谷，兼容并蓄”的寬闊胸襟；

“勤勉敬業(yè)，無私奉獻”的專業(yè)精神；

“尊重民意，平等民主”的立法氛圍。