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6月19日，備受關注的個人所得稅法修正案（草案）提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議，這是我國個人所得稅法自1980年出臺以來第七次大修。《草案》除對社會熱議的起征點進行調整外，還擬規定對部分勞動性所得實行綜合征稅、優化調整稅率結構，并首次增設專項附加扣除等多項內容。

這些改革措施有什么意義，會給納稅人帶來哪些影響?就相關問題，本報記者采訪了專家學者。

個人所得稅是目前我國僅次于增值稅、企業所得稅的第三大稅種。統計顯示，2017年我國個人所得稅收入為11966億元，占全部稅收比重超過8%。個稅不僅僅是國家籌集財政收入的重要稅種，也是調節社會收入分配、促進經濟穩定增長的重要工具，對保障和改善民生、實現社會公平正義具有重要意義。

此次改革，是1980年以來對個稅法的第七次重要修正。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文在接受《法制日報》記者采訪時說，本次個稅法修改采取的“綜合與分類相結合”模式，系個稅課稅模式的根本性轉變。“為了落實十八屆三中全會提出的‘逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制’的改革目標，時隔5年，本次個稅法修改終于啟動了‘建立綜合與分類相結合的個人所得稅稅制’的立法任務，改變了以往單純提高個稅起征點的做法，這是我國個稅課稅模式的根本性轉變和升級，向建立現代個稅制度邁出了關鍵性一步”。

在持相似觀點的國家行政學院經濟學部教授馮俏彬看來，此次《草案》受到關注，社會認為個人所得稅將有重大變化，準確來說，“實際是個人所得稅模式上的重大變化。以前我們的個人所得稅也叫做分類所得稅，那么未來改革的方向就是綜合所得稅，這是個人所得稅改革的基本方向”。

馮俏彬對記者說，綜合征稅分為小綜合和大綜合。所謂小綜合，就是對現在有關部門能夠掌握、能管起來的收入，先行納入到統一增收的范圍，“沒有掌握或者說需要管理和信息水平比較復雜的、現在條件還不成熟的，往后放一放”。

對此，北京大學法學院教授、中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文也認為，個稅改革實行一個理念叫追求公平，對不同群體收入扣稅方案不同，收入高的人要多征稅，收入少的人少征稅。

“以前個稅法實行分類所得稅，根據收入類型不同進行扣除。有的人收入比較單一，要么是工薪所得，要么是勞務所得；有的人既有工薪所得，也有勞務、稿酬所得以及特許權使用費所得。對于收入多方面的人來說，因為每個都有扣除，顯然多項收入的人比單項收入的人在稅方面的優惠多一些，就可能出現收入多的人少交稅，收入少的多交稅的情況。綜合所得稅就是解決這個問題的。”劉劍文說，舉個簡單的例子，王某只有工薪所得，張某既有工薪所得也有勞務所得。王某的工薪所得是每月3600元，他就要交稅。而張某的收入是每月4300元，其中工薪所得3500元，勞務所得800元，這兩項都沒有達到指標，所以不用交稅，這樣就有失公平。

“此次個稅修改是一次重大的突破，在某種意義上也是個人所得稅法修改的一次革命，解決了過去很多年一直想解決卻沒有解決的問題。同時，本次稅改重點體現對人權、對人民利益的尊重和保護，在化解社會主要矛盾方面邁出了堅實的一步，個人所得稅法也更加朝著公平方向發展。”劉劍文說。

個稅起征點的提高，是此次《草案》中最引人關注的焦點。

在提到個稅起征點提至5000元時，劉劍文說，5000元基本滿足了社會的期待，但這一標準會隨著社會的反映進行調整。“根據《草案》，用個人所得稅法來調節不同收入群體的收入效果更加明顯，表現對中低收入稅負其實在不同程度的下降，高收入群體稅負增加”。

“個人所得稅的改革，是一個綜合工程。最大的就是從以前的分類所得稅向綜合所得稅轉換，已經走出了難能可貴的第一步，但是確實還有很多細節問題需要討論。至于起征點提高后會帶來哪些變化，我覺得對這個問題要從兩方面看。”馮俏彬向記者分析說，從綜合征稅來說，“起征點到底是提高了還是沒有變，這個還得具體分析。因為可能落在不同的人頭上，有工資方面的收入就是一個減稅的效果。再一個，比如說有一個不同來源收入的，就要具體分析了”。

此外，不少輿論認為，在此次個稅改革中，個稅調節收入的功能將被放大。

對此，馮俏彬和劉劍文表示了認同。

“肯定是放大，效果比較明顯，低收入人群減負力度大一些，高收入人群稅負增加。”劉劍文稱，此次稅改將一般扣除和專項扣除相結合，比如增加教育、大病醫療以及住房公積金、住房利息扣除和租金扣除等，這些都體現了對人民權利的尊重。

個稅抵扣一直被業內視作為納稅人減輕繳稅負擔的主要途徑之一。而本次《草案》更是首次設立了“專項扣除”的內容，豐富了抵扣類別。

“專項附加扣除考慮了個人負擔的差異性，更符合個人所得稅基本原理，有利于稅制公平。”財政部部長劉昆在就《草案》作說明時說。

對于《草案》首次增加子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除，馮俏彬介紹說，我國現在的個人所得稅主要是實行標準扣除的方法，“這些扣除，不管是教育支出、醫療支出還是保險支出，實際上在憑證方面都是可查的。比如你交的學費、你發生的醫療費用，另外還有買保險的支出，都是可以核實的。之所以能夠允許做這種專項扣除，還是相應考慮到了我們管理上比較成熟，信息可靠程度相對比較高”。

同樣引人關注的還有本次被列入專項抵扣的“住房貸款利息”。易居智庫研究總監嚴躍進直言，購房利息支出可以抵扣個稅，能夠有效降低相關群體的購房成本。

不過，馮俏彬認為，目前關于房貸利息抵扣的探索僅建立起了一個框架，配套尚不成熟，在屆時的細則中，一定會分清剛需房與投資性住房的區別。

至于具體征管方式，劉劍文透露說需要稅務部門出臺具體實施條例，這是下一步要考慮的問題，“《草案》是一個原則性的規定，這次專項扣除是有機結合不同的群體、不同家庭的需求，也是對人民利益的最大的保護。減輕負擔，讓大家得到更多的實惠”。

值得注意的是，此次《草案》首次增加反避稅條款，針對個人不按獨立交易原則轉讓財產、在境外避稅地避稅、實施不合理商業安排獲取不當稅收利益等避稅行為，賦予稅務機關按合理方法進行納稅調整的權力。

劉昆就《草案》作說明時說，《草案》參照企業所得稅法有關反避稅規定，針對個人不按獨立交易原則轉讓財產、在境外避稅地避稅、實施不合理商業安排獲取不當稅收利益等避稅行為，賦予稅務機關按合理方法進行納稅調整的權力。

同時，規定稅務機關作出納稅調整，需要補征稅款的，應當補征稅款，并依法加收利息。

對于首次提出增加反避稅條款的背景，馮俏彬說，主要為了針對高收入、多重收入來源人群的避稅問題。

不過，馮俏彬也提出，不能夠把正常的稅務籌劃都當作避稅或者偷逃稅。

對此，施正文也對記者說，現在的避稅行為是比較嚴重的，“我覺得這次反避稅治理體系，有利于打擊避稅行為”。

“首先，我國對個人所得稅一直以來采取代扣代繳為主的間接管理方式，沒有唯一的自然人納稅代碼，沒有自然人數據庫，這樣的管理方式不僅不能準確定位納稅人，不同稅務機關之間的信息也無法實現共享；其次，財產登記制度缺失，使得稅務機關無法掌握納稅人(特別是高收入人群)的財產變動情況，無法及時實施征管；第三，大量現金交易存在，增加了征管漏洞；第四，第三方協稅制度不健全，證券、銀行、期貨、保險、工商、房地產交易機構等沒有法定報告義務，稅務機關無法獲取及時有效的產權變動信息以支撐稅務審核。”在北京從事稅法業務的律師曲濤對記者說，正是基于上述原因，目前個人所得稅反避稅立法有著迫切的需求。

對于目前個人所得稅避稅的主要形式，曲濤說，主要有改換國籍獲取稅收優惠、濫用文件避稅、利用避稅地避稅以及選擇所得類型和稅階避稅等。

雖然在個人所得稅反避稅立法層面存在不足，但我國近年來也積極參與國際間涉稅信息情報交換與共享，為反避稅立法奠定了良好的信息基礎。

2015年12月17日，我國簽署了《金融賬戶涉稅信息自動交換之多邊政府間協議》。根據該協議，2017年9月，中國個人及其控制的公司在特定的56個國家和地區開設的銀行賬戶信息(截至2016年底的信息)將會主動呈報于中國稅務機關；2018年9月將再增加40個國家和地區。

“該協議的簽署將改變過去依申請提起情報交換的冗長程序，變為主動進行的、無需提供具體涉稅理由的情報交換。這無疑將為我國稅務機關打擊個人跨境逃避稅提供極大的便利。”曲濤說。

任何改革都難一蹴而就，個稅改革亦是如此。

個稅綜合與分類的改革，已經提出有十余年。在馮俏彬看來，個稅改革肯定要一步一步往前走，不能指望速成。

“比如，比較理想的個人所得稅征收方式以家庭為單位計算所有的收入與支出，用收入減去支出剩下的余額即個人所得稅稅基。但以此方式征稅涉及收入、支出等方面的信息管理與統計，而目前根據我國現狀，還需要逐步推進。”馮俏彬直言，從當前現狀來看，我國綜合稅還沒有全面鋪開的能力，“但個稅改革的方向要從分類所得稅向綜合所得稅轉型，即不管什么形式的收入都應統一計算進行繳稅，此次《草案》對部分勞動性所得實行綜合征稅在某種程度上也有助于分類稅趨于平衡”。

“我個人認為這一次個人所得稅修改力度很大，步伐很大，是一種革命性的變化。但是個人所得稅法的修改不可能是一步到位的，還需要不斷完善。大家關注的夫妻合并納稅問題，關于費用扣除標準要不要隨著物價、匯率變動來考量，即彈性稅率問題等在此次稅改中沒有涉及。”劉劍文說，另外，在某種意義上，目前個人所得稅與稅收法定原則還有些距離，“我認為，當前我國的個人所得稅法的操作性還不是很強，主要靠個人所得稅法實施條例以及一些稅法的解釋進行實施。本著稅收法定原則，需要大量的行政法來保證，并且個人所得稅法的規定要越來越細，越來越有操作性”。

此外，劉劍文還提到要考慮工薪所得邊際稅率的問題，納稅需要考慮社會的承受力和人們心理預期。

同時值得注意的是，當前，納稅人的收入、財產、開支、家庭等涉稅信息，分散于銀行、證券、公安、民政、不動產登記等不同機構之間，信息處于分散、隔離狀態。施正文認為，建立綜合與分類相結合的個人所得稅稅制、增加專項扣除的項目，亟待建立和完善涉稅信息提供、集中、聯網、共享機制，以強化征管能力，確保新稅制有效實施。