建立政府會計準則應從基本準則入手

作 者：劉安天 來 源：中國會計報發表日期：2014-06-27

    建立統一規范的政府會計準則體系被認為是編制政府綜合財務報告的基石。而在我國現今的政府會計體系下，預算會計和財務會計長期共存，這就意味著做好兩者之間的協調是政府會計改革的重要命題。

    對比企業會計準則體系的統一與建立，可以看出，基本準則的建立是會計準則設計需要攻克的橋頭堡，這一點對于政府會計準則的建立來說同樣如此。中南財經政法大學政府會計研究所副所長王芳表示，基本準則的建立對于統馭具體準則的制定具有重要意義，有了基本準則，具體準則的制定會更加順利。

    建立基本準則是突破口

    對于正在謀劃制定的政府會計準則，王芳表示，其將為政府會計改革提供方向和指南，起到規范和指導政府會計實務的作用。

    從國家近期一系列的政策來看，最新出臺的行政單位和事業單位會計制度中已經結合政府預算以及財政改革的要求，填充了新的內容，融入了政府會計未來改革的動向。“比如在會計基礎上，部分業務引入了權責發生制。”財政部財政科學研究所副研究員王晨明告訴記者，這為下一步政府會計主體之間的整合、統一協調，以政府整體作為主體，最終實現政府會計改革的目標奠定了基礎。

    采用這個基礎的主要目的在于理順預算會計和財務會計的關系。多位專家表示，這兩者是政府會計體系的組成部分，應長期共存并互相協調，從而有助于使我國財政管理體制邁向一個制度更明晰、信息更透明、治理更規范、決策更科學的新臺階。

    而這樣做的原因在于政府會計改革的內生需求正在發生著變化。王晨明表示，政府會計信息的需求者現在已經不僅僅滿足于得到預算信息，而是更加關注政府的財務狀況，包括資產、負債狀況及對風險事項的評判等。從這個角度出發，可以更好地理解政府會計改革的目標。

    王芳也認為，政府會計信息既需要滿足預算會計的要求，同時還應當反映政府的財務狀況和運營成果，為信息需求者提供支撐決策的信息。

    而為了滿足上述兩方面的改革要求，政府會計基本準則的建立將成為一個很好的突破口。

    王芳表示，基本準則可以保證具體準則的內在一致性，并在缺乏具體準則時為會計處理提供原則性指導。

    確認政府主體是關鍵

    記者從采訪中了解到，對于政府會計基本準則的建立，最為關鍵的點在于如何確認政府會計的主體。有專家表示，無論主體通過何種方法來確認，都應當按照財務會計的理念來設計，遵照會計自身的邏輯架構，其中很多原則需要突破預算會計的要求。

    對于這一點，王晨明表示認同。她進一步提出，有三個問題需要予以特別明確。一是政府會計主體的標準應當如何確定，二是政府會計主體的內涵和外延應當如何界定，三是衡量主體標準的尺度應當如何確定。“同時，所有的問題需要與中國現實環境緊密結合起來。這些問題明確后，后續的工作將是水到渠成的。”從具體的操作層面上來看，統一的企業會計準則的建立對于政府會計準則的建立具有一定的參考價值，而一些國際經驗也能驗證這一觀點。

    王芳介紹，國際公共部門會計準則委員會在制定國際公共部門會計準則時就參考了國際財務報告準則的相關概念。“但值得注意的是，雖然政府與企業在準則制定方面具有一定的共性，但其在實際操作中需要特別關注政府這一會計主體的環境以及特殊性。”王芳告訴記者。

    在借鑒基金會計模式時，尤其要注意這一點。王晨明表示，基金會計的模式也是一種選擇。“在政府會計領域，有些款項需體現出專款專用的性質，而將基金作為主體最能夠體現出這種性質，這樣可以通過基金的分類和劃分合并生成政府財務報告。另一方面，基金會計模式是最能融合預算會計和財務會計的一種方式，有助于實現預算和會計的管理目標。”但與此同時，王晨明也強調，基金會計模式也存在缺點，就是其原則和理念相對復雜，從成本效益和可操作性出發，其若付諸實施還需要一定的論證和觀察。

    采用使用權責發生制需穩步推進

    與政府會計改革以及政府綜合財務報告息息相關的關鍵詞是權責發生制。作為一種會計基礎，權責發生制的最大優勢在于能夠更加準確地反映出政府的財務狀況。

    但就現階段而言，建立權責發生制的政府綜合財務報告體系與理想尚有一定的距離。據王晨明介紹，現在試編的政府綜合財務報告是將以收付實現制為基礎的核算數據，通過權責發生制的原則調整之后生成的，權責發生制的原則還未能完全貫穿業務核算流程。“當然，這個做法已經前進了一大步。最終應當通過政府會計準則的制定，將權責發生制基礎運用進來，這樣才能從設計理念上跟政府綜合財務報告的初衷相符。”王晨明告訴記者。

    這個問題的最大瓶頸在于，收付實現制是反映預算執行的有效方法，這也就意味著，如果從融合預算會計與財務會計的角度來看，權責發生制完全取代收付實現制的可能性幾乎為零。而且，權責發生制主要以反映財務的成本效益為目標，而這一點本身在政府會計實務中的很多公益性業務中很難體現。

    因此，王芳建議，不妨從信息需求者更為關注的領域開始先行采用權責發生制，例如政府的資產、負債、成本等。“而且，其本身的大范圍推行就很可能會產生較高的改革成本。穩步推進，一方面可以降低改革成本，另一方面也可以使財務人員和社會相關方面有一個接受的過程。”王芳表示。

    另外，王晨明還提到了會計人員的素質問題。她表示，政府會計準則的建立肯定會普遍采用一些較為先進的方法和理念，那么，公共部門財務人員素質的提升就顯得非常重要。而另一方面，政府會計準則的建立不能僅僅瞄準某一種模式，更應當考慮到我國的國情以及政府會計改革的驅動因素。