龔群：韓國(guó)政府的反腐敗斗爭(zhēng)和行政倫理建設(shè)
摘要：第二次世界大戰(zhàn)后，韓國(guó)作為一個(gè)新生國(guó)家，進(jìn)行了長(zhǎng)期的反腐敗斗爭(zhēng)。韓國(guó)政府的反腐敗斗爭(zhēng)和行政倫理建設(shè)，可分為軍人政權(quán)時(shí)期和文官政府時(shí)期。這兩個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)的不同在于，前者主要依靠領(lǐng)導(dǎo)人的決心與威權(quán)，后者則主要依靠行政倫理的制度建設(shè)。實(shí)踐表明，只有通過(guò)扎實(shí)的行政倫理制度建設(shè)和法制建設(shè)，從預(yù)防入手和依法治腐，才可真正見(jiàn)其成效。
官員腐敗是世界性的難題，并且?guī)缀跏菑娜祟惿鐣?huì)有了政府和官吏以來(lái)就存在的問(wèn)題。所謂腐敗，也就是官吏利用職權(quán)超越法規(guī)與職責(zé)范圍，非法或不正當(dāng)?shù)啬踩∷嚼椭胃瘮膩?lái)都是政治生活中的重要議題。腐敗嚴(yán)重，政府必然失去人民的信任，因而腐敗問(wèn)題是一個(gè)關(guān)涉國(guó)家政權(quán)生死存亡的大問(wèn)題。懲治腐敗在不同社會(huì)不同歷史時(shí)期有不同的措施與方法。第二次世界大戰(zhàn)之后，在一個(gè)相對(duì)和平的世界環(huán)境之中，進(jìn)行現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)是絕大多數(shù)國(guó)家的選擇。在這一追求現(xiàn)代化的過(guò)程中，各國(guó)政府都在不同程度上遇到了官吏腐敗的問(wèn)題，這一問(wèn)題在不同程度上影響到現(xiàn)代化的進(jìn)程。在社會(huì)法規(guī)之外，針對(duì)行政人員這一特殊群體提出相應(yīng)的倫理規(guī)范要求，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，是現(xiàn)代社會(huì)反腐敗的有效途徑之一。與腐敗和反腐敗概念不同，行政倫理是一個(gè)現(xiàn)代概念。行政倫理實(shí)際上指的是在反腐敗的斗爭(zhēng)中加強(qiáng)倫理制度建設(shè)的問(wèn)題。然而，如果不掃除腐敗也就不可能確立行政倫理，甚至，人們幾乎把反腐敗與行政倫理看成是同義詞。在現(xiàn)代社會(huì)，行政倫理制度也是在反腐敗的過(guò)程中得到人們的重視和加強(qiáng)的。韓國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)走在亞洲的前列，其反腐敗斗爭(zhēng)以及行政倫理建設(shè)已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成績(jī)。雖然韓國(guó)政府離世界最廉潔政府還有一定距離，但研究分析韓國(guó)政府的反腐敗斗爭(zhēng)和行政倫理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)當(dāng)下進(jìn)行的反腐敗斗爭(zhēng)無(wú)疑有著積極的意義。
一、韓國(guó)軍人政權(quán)時(shí)期
第二次世界大戰(zhàn)之后，韓國(guó)作為一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家成立。在韓國(guó)建立現(xiàn)代國(guó)家之初，其腐敗現(xiàn)象對(duì)于國(guó)家的發(fā)展起著嚴(yán)重的阻礙作用。李承晚的第一共和國(guó)時(shí)期，雖然也提出了反腐敗的行政倫理建設(shè)，但只是形式而已。例如，發(fā)表了《公職倫理確立宣言》，并設(shè)立了以反腐敗為目的的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。然而，在李承晚政府中卻盛行潛規(guī)則，即幕后的政治賄賂制度化，使得那些行政倫理措施僅僅成為紙面上的東西。二戰(zhàn)后，韓國(guó)政府拍賣日本人留下的工廠，而不賄賂政府官員，不與政府官員有私人關(guān)系，就不可能買到工廠，因此，當(dāng)時(shí)的政府不可避免地腐敗成風(fēng)。第二共和國(guó)以反腐敗的口號(hào)上臺(tái)，其中，最重要的是頒布了《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案》，但是由于沒(méi)有在國(guó)會(huì)通過(guò)，因而這一行政倫理建設(shè)和反腐措施并沒(méi)有得到落實(shí)。
韓國(guó)政府的反腐敗斗爭(zhēng)以及行政倫理建設(shè)的重大轉(zhuǎn)機(jī)是在樸正熙掌權(quán)的第三共和國(guó)時(shí)期。1961年5月，樸正熙通過(guò)軍事政變上臺(tái)，建立軍人政權(quán)。韓國(guó)自第三共和國(guó)開(kāi)始，才有了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。樸正熙的軍人政權(quán)與其他國(guó)家的軍人政權(quán)有很大的不同。樸正熙自己嚴(yán)于律己且十分廉潔，執(zhí)政近二十年，生前死后都沒(méi)有受到貪污的指控。并且，樸正熙政權(quán)加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，制定了處罰貪污受賄的法律，并以反腐敗的名義實(shí)施了強(qiáng)制性的、超越法律的措施。同時(shí)，樸正熙政權(quán)推行政府主導(dǎo)的大企業(yè)優(yōu)先經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始騰飛，出現(xiàn)了所謂的“漢江奇跡”。然而，這種政府主導(dǎo)的資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，導(dǎo)致了各種行政官員牟利的機(jī)會(huì)越來(lái)越多。并且，由于韓國(guó)的行政倫理的制度建設(shè)才起步不久，官員的許多違規(guī)行為并沒(méi)有從制度上進(jìn)行規(guī)范。因此，雖然樸正熙本人很廉潔，他卻無(wú)法使他的政府官員像他一樣自律，官員受賄犯罪和違紀(jì)案件每年以超過(guò)30%的速度增長(zhǎng)。官員腐敗日益嚴(yán)重從而引起國(guó)民的日益不滿。樸正熙說(shuō):“由于行政機(jī)構(gòu)缺乏社會(huì)監(jiān)督，國(guó)家公職經(jīng)常由于成為謀取私人利益的工具而遭褻瀆。整個(gè)機(jī)構(gòu)的制度化了的腐敗現(xiàn)象即由此產(chǎn)生。其后果導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的病態(tài)。”[1]正是在這種背景條件下，在第四共和國(guó)時(shí)期，1975年，樸正熙政府把官員腐敗行為提到了危及國(guó)家安全的高度，隨之采取了一系列的強(qiáng)制性措施，發(fā)起了“庶政刷新運(yùn)動(dòng)”，大力肅清有問(wèn)題官員，并對(duì)政府官員腐敗懲治實(shí)行“集體責(zé)任制”，即對(duì)于出現(xiàn)腐敗問(wèn)題的一級(jí)責(zé)任監(jiān)察員和二級(jí)責(zé)任監(jiān)察員都進(jìn)行連帶處分。“庶政刷新運(yùn)動(dòng)”不僅肅清了數(shù)萬(wàn)名素質(zhì)較低或違法違紀(jì)的政府官員和公務(wù)員，而且也樹(shù)立起了新的政府和公務(wù)員形象。然而，運(yùn)動(dòng)式的強(qiáng)制性措施不可能長(zhǎng)期實(shí)施;并且，樸正熙政權(quán)在反腐敗運(yùn)動(dòng)中始終采取自上而下的強(qiáng)硬措施，使得整個(gè)政治生活專制色彩濃重，并使得國(guó)內(nèi)政治矛盾激化，最后導(dǎo)致樸正熙本人被暗殺。全斗煥上臺(tái)后，即韓國(guó)第五共和國(guó)時(shí)期，也沒(méi)有放松反腐敗斗爭(zhēng)。上臺(tái)之初，全斗煥就表明要開(kāi)創(chuàng)一個(gè)“廉潔政治的時(shí)代”，并發(fā)起了“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，有大量的官員由于腐敗被指控和逮捕。更重要的是，全斗煥時(shí)期的反腐敗斗爭(zhēng)在制度化方向上向前邁進(jìn)了一大步，頒布了《公職人員倫理法》、《公務(wù)員服務(wù)規(guī)定》和《國(guó)家公務(wù)員法》，使得韓國(guó)的反腐敗從運(yùn)動(dòng)型向倫理制度化建設(shè)方向轉(zhuǎn)化。在這三項(xiàng)法律中，尤以《公職人員倫理法》為重要。這項(xiàng)法律，其主要內(nèi)容為財(cái)產(chǎn)登記和財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度、禮物申報(bào)制度和就業(yè)限制三項(xiàng)制度，并且也開(kāi)始了依據(jù)這一法律進(jìn)行公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記(但在當(dāng)時(shí)為非公開(kāi)項(xiàng)目，并且在有限的高層官員中進(jìn)行)。然而，具有諷刺意味的是，全斗煥政權(quán)一方面進(jìn)行反腐敗的社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)并在韓國(guó)的行政倫理建設(shè)上邁出了重要的一步，全斗煥自己及其家族卻利用總統(tǒng)的權(quán)勢(shì)，大肆貪污受賄。“持續(xù)8年絕對(duì)權(quán)力的統(tǒng)治引起了諸多大案……表明政界、財(cái)政界、乃至包括總統(tǒng)親屬參與的權(quán)力型腐敗已達(dá)到了無(wú)可救藥的地步。”[2]盧泰愚領(lǐng)導(dǎo)的第六共和國(guó)力圖進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，并提出了“新秩序、新生活”的反腐倡廉口號(hào)，然而，許多反腐敗的措施也只是徒具形式。不過(guò)，盧泰愚從制度上推進(jìn)的反腐敗措施是通過(guò)了財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的實(shí)施案，并且他本人于1988年帶頭公開(kāi)了總統(tǒng)財(cái)產(chǎn)。