不動產登記條例的反腐期待
作 者：陳霄 來 源：法制日報——法治周末發表日期：2014-08-06
公眾終于盼來了不動產登記條例。
上周，李克強總理主持的國務院常務會議討論了《不動產登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱條例)，決定將條例向社會公開征求意見，之后再推進相關法律修改工作。
由于此前頻繁曝光的各類“房姐”“房叔”事件，加之當前房價高企、反腐持續向縱深推進，本是作為完善我國物權制度重要一環、專業性技術性均較強的不動產登記條例在社會上受到了空前關注。
雖然參與條例草案起草的知名物權法專家孫憲忠已多次坦言，反腐并不是該條例要解決的問題，但不動產物權登記的“公示范圍”條款仍是外界最為關注的焦點。
原計劃今年6月底前出臺的條例不幸爽約，截至記者發稿前條例全文尚未亮相，蹉跎7年之久的統一不動產登記似乎困難重重。
公開查詢之爭
不動產登記本來只是物權變動公示最主要的方式，以登記的事實來確定物權變動的有效，不過在當前，公示范圍有多廣，即通常所說的“以人查房”條款能實現到何種程度，成為社會輿論對條例最關注的問題。
“我在建議稿提的方案是，只有權利人、利害關系人提出申請查閱、復制不動產登記簿的情況下，不動產登記機構才應當提供。”孫憲忠表示。這位在國內最早研究不動產法的學者于去年10月向國土資源部提交了受托起草的專家建議稿。
對于利害關系人的界定，孫憲忠進一步解釋說，這包括國家機構中履行法定職責的人，例如公安機關、檢察機關或法院可以依法要求公開公職人員的不動產信息。
這一思路基本被條例草案采納。今年6月，據《21世紀經濟報道》援引消息人士的話稱，在國土部向國務院上報的條例草案中，對于查詢主體有嚴格限制，除了權利人、利害關系人以及取得權利人同意的單位和個人之外，只有公檢法及紀檢機關有權查詢相關的不動產登記資料。
這樣的規定在法學界引起了爭議。
“按照法理，登記就是為了公示物權，如果不公示怎么變成物權？如果規定為有條件的查詢，不準普通公民、不準律師去查詢，這個條例還不如不出臺。”接受法治周末記者采訪時，中國政法大學教授符啟林表達了他的異議。
符啟林介紹說，不動產登記允許公開查詢是國際慣例，這些規則國際上已非常成熟，公示的目的既是為了保護產權，也是為了維護交易安全。
也有一些并非研究這一領域的法律學者認為，不動產登記的公開范圍應當取決于權利主體的身份，對于公眾人物或者政府官員的房產信息，并不限于利害關系人，普通公民也可以向登記機關申請查詢或公開。
對于這個問題，國土資源部土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云表示，將來的不動產登記系統，肯定具有“以人查房”的功能，因為整個系統是貫通的，輸入關鍵詞都能查到。“但不是隨便一個人上去就可以查，必須得到許可才能查。”
多年從事房地產司法實務的符啟林教授則告訴記者，在幾年前，房地產信息是可以查詢的，在最近兩年，這種情況才發生了變化，相關部門對查詢設置了一些限制，例如要求案件當事人拿到法院的立案通知書才允許查詢，導致實務中一些案件無法進行訴前財產保全。
“如果(條例)將來規定是有條件的查，不準普通老百姓也不準律師去查，實際上相較幾年前是個倒退。”
反腐期待
社會上對不動產登記條例這樣一部行政法規的關注，直接源于自2012年以來陸續被曝光的各類“房姐”“房叔”事件。
2012年10月，網友在天涯上爆料稱廣州市城管局番禺分局政委蔡彬及其家人擁有21套房產，其中包括別墅、住宅、商鋪、廠房等，引起網絡熱議。后經紀檢部門調查，爆料情況基本屬實。蔡彬因此被網友稱為“房叔”。他隨后迅速被“雙規”，最終因受賄罪獲刑11年。
值得注意的是，最初在論壇上爆料的網友，正是通過“個人名下房地產登記情況查詢”來獲得蔡彬及其家人的房產信息的。
2013年，有關陜西神木縣農村商業銀行副行長龔愛愛在北京擁有20多套房產的帖子開始在網上流傳，引發關注。事件在媒體的報道跟進中持續升溫，在曝出龔有不只一個戶籍身份證之后警方介入調查，隨后北京警方證實，龔愛愛在北京擁有41套房產，共計9666.6平米。輿論一片嘩然，將龔愛愛戲稱為“房姐”。由于不是公職身份，龔愛愛未被追究巨額財產來源罪，但被控以偽造、買賣證件罪并獲刑三年。
隨后的一兩年時間內，全國又出現了各類“房爺”“房媳”“房妹”事件，多數當事人要么是官員要么背后有官員的影子。
在這一背景之下啟動的不動產登記條例，自然而然被賦予了反腐期待。
雖然也多次在公開場合強調不動產登記條例的作用不在于反腐，但孫憲忠坦承，為了反腐的需要，公權力機關可能通過法定程序查閱相關的不動產信息，在這一點上不動產登記和反腐有聯系。
“當然我們不能說通過施行不動產登記條例就能達到使公職人員房產公開的目的，那需要建立公職人員的財產公開制度，是陽光法案應當關注的問題。”孫憲忠對法治周末記者說。
在采訪中，記者發現，這種觀點在學界基本是一種共識：不動產登記條例最大的作用是實現統一登記，保護產權及交易安全，但同時能夠摸清不動產的情況，這在客觀上會對反腐有助力。
馬拉松后的曙光
“這么多年來體制還沒有理順，一直實行的是分散登記，等于是人為割裂了房和地兩種不動產之間的關系，在實務中造成了很多混亂和矛盾。”符啟林對記者說。
按照相關法律法規，目前的不動產登記分散在各個不同部門，土地歸口國土部門，房屋歸口住建部門，灘涂歸口海洋部門，林地歸口林業部門，草地歸口農業部門，極為分散。
2007年頒行的物權法已設立了統一不動產登記的原則，但相關的制度建設一直沒有跟上。直到2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》中提出，要建立不動產統一登記制度，更好地落實物權法規定，不動產登記條例的制定才真正提上日程。
在明確這一目標后，2013年上半年，孫憲忠和課題組受國土資源部政策法規司委托，起草了不動產登記條例的專家建議稿，并于當年10月提交。按照國土資源部通過的立法計劃，該條例原定于今年6月底出臺，但至今尚未公開征求意見。
行政法學知名學者、北京大學法學院教授姜明安告訴法治周末記者，一般行政法規要經過立法規劃、起草、征求意見、審查、協調、國務院會議通過之后才出臺，一些重要的、關注度高的行政法規會在起草和審查階段都召開聽證和論證會，不動產登記條例未能如期出臺，可能與牽扯太多部門利益造成阻力重重有關。
“現在要公開征求意見了，如果快的話，(條例)年底就能出來。”姜明安如此預計。
符啟林認為，條例延遲是因為各方立法意見分歧大，加上涉及機構調整，也比較復雜。
國土資源部的回應則是，由于長期實行不動產分散登記體制，各自形成一套獨立的登記體系，條例起草涉及各類不動產登記的機構、人員、規章制度、技術規范等情況，需要時間來全面摸清。
據國土資源部國家地籍管理司原司長向洪宜向《瞭望東方周刊》回憶：十八屆三中全會之前，為了平衡各方關系，國務院法制辦、住房與城鄉建設部、國土資源部原定分工是：國務院法制辦負責條塊協調；住房和城鄉建設部負責國有土地上房屋的不動產登記，以房屋所有權為準；國土資源部負責集體土地上的不動產登記，包括耕地、林地及草地等。但十八屆三中全會召開，李克強總理最終拍板：全國不動產統一登記由國土資源部負責，各地也必須歸口到一個部門。
今年5月，不動產登記局正式在國土資源部地籍管理司掛牌。但有消息稱，各部委仍不愿意把原先負責登記的骨干集中到不動產登記局，即使中編辦已為此明確下發了文件。
不過符啟林分析認為，部委也未必不愿意將登記這攤事交出去，“工作量太大，你看有些房管局，每天像個菜市場”。更重要的是，有權利就意味著有責任，在將來條例規定登記按件數而非按面積收費之后，收入銳減，如果還明確了登記錯誤的賠償責任，就更是燙手山芋。
此外，由于不動產登記條例僅僅是一個行政法規，不能與現行法律相沖突，因此涉及的例如土地管理法、城市房地產管理法、農村土地承包法等多部法律在條例出臺后可能都要修改。
“不過按照慣例，這些法律可以打包修改，一次性把相關條文修訂了。”姜明安介紹說，這在操作上并不困難，一般由國務院報個方案，全國人大常委會開個會，半天就能解決問題。
本文關鍵字：不動產登記 公開征求意見 反腐
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