環保法修正案草案存在四大問題

來 源：法制網發表日期：2012-11-01

       環保部今天公開了向全國人大常委會法制工作委員會提交的關于《環境保護法修正案（草案）》的主要意見，意見認為，《環境保護法修正案(草案)》存在四大問題。

　　環保部建議全國人大常委會法工委補充10項環境管理制度和措施，完善14項環境管理制度和措施及相關規定。同時，建議增加按日計罰、公益訴訟等制度。

　　與專項法關系定位不夠清晰

　　環保部認為，環境保護法修正案草案存在四大問題。首先，在科學處理經濟發展與環境保護的關系上，缺乏切實有力的措施保障。

　　環保部稱，環境保護法的修改，必須統籌處理好經濟發展與環境保護的關系。草案雖然提出了有關理念，但并未提出具體的保障措施和程序規則。

　　“草案在第4條提出了‘使經濟建設和社會發展與環境保護相協調’的理念。如能得到具體的制度保障，這無疑是一個進步。”環保部說，但是，在具體制度設計上，這一理念沒有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現行法律第4條關于“環保規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃”的規定，并在第12條規定“根據國民經濟和社會發展規劃綱要，編制國家環境保護規劃”。

　　二是，在合理界定環境保護法與專項法的關系上，基本定位不夠清晰。

　　環保部認為，環境保護法的主要內容應當包括環保理念、基本原則、基本體制、政府責任、公眾權益保障、社會參與機制、企業的基本義務、環境經濟政策、通用的處罰規則等，而針對企業的具體監管措施應當主要留由其他專項環保法律或者行政法規規定。

　　目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問題沒有合理解決。草案的整體架構和規范內容沒有體現“綜合法”的特點，其調整對象與水、大氣、固體廢物等專項環保法律存在交叉，規定的主要制度與專項法律的相關規定重疊，在若干具體條款上出現沖突情形。

　　三是，在配置環保監管職能上，會對現行體制造成沖擊。

　　環保部認為，目前草案對監管體制做了重大改變。如第10條規定環保部門“會同有關部門”制定排放標準、第11條規定環境保護部“會同有關部門”建立監測制度、第19條規定由“發展改革部門”提出總量控制指標分配意見等修改條款，不僅與現行有效的職責分工和管理體制相違背，而且弱化了環保部門的綜合宏觀職能，將對環保工作帶來不利影響。

　　四是，在對待各地方各部門的環保實踐上，草案沒有充分吸收成功經驗。

　　環保部稱，目前草案沒有將那些應當用法律規范來調整、立法條件比較成熟、各方面意見比較一致、現實中又迫切需要的、修改后對環境保護工作能產生顯著成效的實踐成果和國際經驗，納入到修改后的環境保護法中。

　　其中包括，可持續發展、市場手段、排污許可、戰略環評、公眾參與、環境權益、公益訴訟等。

　　環保部說，目前草案對環境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、現場檢查等制度措施的有關修改內容，與水、大氣等單項環保法律的規定、與目前環境管理工作實際不一致。

　　需要補充10項環境管理制度措施

　　環保部在致全國人大常委會法工委的建議函中明確提出，需要補充10項環境管理制度和措施。

　　這10項制度是，保障公眾環境權益；跨部門、跨區域的環保協調機制；鄉鎮政府的環境管理；政策制定過程的環境影響論證；環境質量狀況評價指標體系；環境功能區劃、生態功能區劃；污染物總量控制與環境質量管理；排污許可、排放指標交易；環境保險、綠色信貸、環境稅等經濟政策；生態補償機制。

　　應該完善14項環境管理制度

　　環保部認為，環境標準應由草案規定的“環保部門會同有關部門制定”，恢復為現行法律關于“環保部門制定”環境標準的規定。

　　對于環境基準，環保部建議表述為“國家鼓勵開展基準研究”，或者表述為“環保部門組織制定環境基準”。

　　同時建議，環境監測由草案規定的“環保部門會同有關部門制定監測制度和規范”，恢復為現行法律規定的“環保部門制定監測制度和規范”。

　　環保部建議，環境信息發布應補充規定為縣級以上地方環保部門統一發布本轄區環境信息。

　　此外，環保部還就環保規劃、總量控制指標分配、排污收費、“三同時”、限期治理、現場檢查、環境應急、土壤環境保護、國際合作以及生態保護等制度提出了具體的修改建議。

　　建議增加環境公益訴訟制度

　　環保部表示，關于環境保護法中法律責任部分的修改，應當注意處理好適用對象和適用規則兩個基本問題，從兩個方面進行合理設計和安排。

　　環保部提出，其中應該遵循避免重復性規定，即針對企業事業單位的常見環境違法行為，由于各專項環保法律中對其法律責任已有具體規定，環境保護法無需作重復性的規定。

　　此外，補充通用性處罰規則。環保部稱，作為環境保護領域的基本法律，環境保護法的法律責任部分應當主要規定通用性處罰規則，這些規則同時也應當是對各專項環保法律中的法律責任部分的補充性規定。

　　環保部建議，在法律責任部分補充10個方面的通用性處罰規則。這10項處罰一是“雙罰制”，即不僅處罰違法企業，而且處罰企業負責人和其他責任人員；二是按日計罰，針對連續性環境違法行為的“按日計罰”規則；三是生態損害，即明確將生態損害納入環境污染損害的賠償范圍；四是補充環境污染損害的民事責任承擔方式，明確恢復原狀、生態修復、環境功能替代等責任形式；五是明確環境污染損害訴訟中的舉證責任倒置規則；六是損害評估鑒定中增加環境污染損害的評估鑒定機制；七是根據新修訂的民事訴訟法關于公益訴訟的授權性條款，明確規定有關環保機關和社會組織針對損害環境公共利益的行為，提起環境公益訴訟的資格；八是根據行政強制法的有關規定和環境執法監管的實際需要，增加對某些重大環境違法行為，實施查封、扣押等強制措施；九是根據治安管理處罰法有關破壞環境行為的條款，作出銜接性的規定；十是增加環境犯罪規定，根據刑法修正案（八）關于嚴重污染環境犯罪行為的條款，作出銜接性的規劃。